國土部出手控“鬼”預防中國“鬼城”增加
近期發(fā)布“中國大陸城市‘鬼城’指數(shù)排行榜(2014)”。其中，“鬼城”指數(shù)位居前十位的城市是二連浩特、欽州、拉薩、嘉峪關、井岡山、威海、錫林浩特、嘉興、石嘴山、三亞。
這一榜單最終選取了排名靠前的50個城市。據(jù)榜單負責人稱，這些城市基本符合標準排名對于“鬼城”、“空城”的判定標準，即城區(qū)人口與建成區(qū)面積的比值均低于0.5或稍微高于0.5。按照這一指標體系，中國未來可能會出現(xiàn)近50座“鬼城”。
這個標準的理論依據(jù)來自國家住建部的占用地標準—每一平方公里建成區(qū)容納1萬人口。榜單負責人表示，根據(jù)此標準，標準排名以城區(qū)人口與建成區(qū)面積的占比來計算一個城市成為“鬼城”或“空城”的可能性，并將這一數(shù)值稱為“鬼城指數(shù)”。
比如，一個城市的建成區(qū)面積為100平方公里，按照占用地標準，這個城市容納的城區(qū)人口應該為100萬人，如果目前該城區(qū)僅有50萬人，而該城市對外來人口的吸引力并不強的話，短時間內難以達到100萬人的容納量，就很可能淪為“鬼城”、“空城”。
面對可能出現(xiàn)的大量“鬼城”、“空城”有關部門開始控“鬼”。國土資源部近期下發(fā)了《關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》。國土部規(guī)劃司司長董祚繼向媒體表示，目前城市新區(qū)擴張問題比較嚴重，“今后我們將嚴控城市新區(qū)用地，能不批就不批”。
過去五年中國新建了50個溫州城
“鬼城”的出現(xiàn)與中國城市過去五年來的擴城大躍進有關。國土資源部2013年的一項調查顯示，全國391個城市的新區(qū)規(guī)劃人均城市建設用地197平方米，已建成區(qū)人均城市建設用地達到161平方米，遠遠超過人均100平方米的國家標準。
規(guī)劃新城新區(qū)已成為難以遏止的地方?jīng)_動。今年4月21日，據(jù)國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調查顯示，90%的中國地級市正在規(guī)劃新城新區(qū)，部分城市新城總面積已達建成區(qū)的七八倍，“空城”、“睡城”、“死城”等現(xiàn)象頻現(xiàn)。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組2013年調查了12個省區(qū)的156個地級市和161個縣級市。調查發(fā)現(xiàn)，90%以上的地級市正在規(guī)劃建設新城新區(qū)。此外，12個省會城市一共規(guī)劃建設55個新城新區(qū)，有一個省會城市甚至要新建13個新城區(qū)。
榜單負責人透露，根據(jù)他們的研究發(fā)現(xiàn)，2008年到2012年五年間，中國設市城市的建成區(qū)面積增加了0.97萬平方公里，相當于新建了50個溫州城(截至2012年底，溫州建成區(qū)面積為204平方公里)。如果以城市建設用地面積來算，結果將更加驚人。
過去十年，中國正進入城市急劇擴張的時期。中國城市規(guī)劃設計研究院副院長楊保軍表示，當一個國家城市化水平達到30%至70%，就意味著其已擺脫起飛期，進入發(fā)展期，城市規(guī)模急劇擴張，也就有必要進行城市擴建了。但對中小城市而言，盲目擴建并不妥當。
該榜單課題組搜集了全國657個設市城市過去五年中的建成區(qū)面積數(shù)據(jù)，在此基礎之上計算出“中國城市過去五年年均擴城率排行榜(2014年)”，并最終截取了排名在前50位的城市。進入年均擴城率前50的城市中，大多為楊保軍所稱的中小城市。
榜單負責人表示，據(jù)統(tǒng)計，中國城市過去五年的年均擴城率為5.34%。而在年均擴城率榜單中位居前十位的城市為廣東汕尾、江蘇南通、海南三亞、內蒙古通遼、四川達州、寧夏吳忠、四川瀘州、山東德州、山東濟寧、福建泉州。
據(jù)中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平透露，2000年—2010年十年間，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了64.45%。而這一趨勢正在由省會城市向地級市以及縣級市下沉。標準排名的擴城率榜單進一步驗證了此現(xiàn)象。
如果以過去五年中國城市建成區(qū)增加面積的絕對值來計算，排名前十的基本都為特大城市或大城市，符合中國城市化進程規(guī)律。這十個城市分別為：重慶、蘇州、東莞、烏魯木齊、廣州、北京、合肥、天津、長春和大連。
北上廣深等一線城市引領一批二線省會城市占據(jù)了此榜單的主要位置。這說明，未來中國新型城鎮(zhèn)化的主力依然會是這些特大城市和大城市。經(jīng)濟活力和對外來人口的吸引力是這些城市建成區(qū)面積不斷擴大的重要因素。
標準排名的研究同時發(fā)現(xiàn)，吉林、常熟、雞西、十堰、雙鴨山、潮州、平?jīng)?、延吉、丹江口、滿洲里等十個城市，在過去五年當中建成區(qū)的面積增長幾乎為零。這從另一個角度說明，這些城市過去五年間缺乏經(jīng)濟增長活力。
5.34%的擴城率或致50座“鬼城”
目前中國尚未從立法層面對城市規(guī)模概念進行定義。但2010年，一個新的對城市規(guī)模判定的標準獲得了學界認可：人口50萬以下的為小城市，50萬~100萬的為中等城市，100萬~300萬的為大城市，300萬~1000萬的為特大城市，1000萬以上的為巨大型城市。
仇保興在國家住建部副部長任內曾呼吁，中國城市規(guī)劃絕不能步美國后塵即大幅降低單位土地面積上的人口密度，造成嚴重的能源、生態(tài)、耕地等資源的浪費。他稱，中國人口眾多，必須選擇緊湊型城鎮(zhèn)的發(fā)展模式，堅持每一平方公里建成區(qū)1萬人口的占用地標準。
根據(jù)國家住建部這一占用地標準，城市規(guī)模也可以按照建成區(qū)面積大小來定義，即建成區(qū)面積50平方公里以下的為小城市，50~100平方公里的為中等城市，100~300平方公里的為大城市，300~1000平方公里的為特大城市，1000平方公里以上的為巨大型城市。
按前述的擴城面積，過去五年，中國設市城市的城區(qū)人口僅增加了0.35億人，以住建部一平方公里建成區(qū)容納一萬人的城市標準，新建的0.97萬平方公里需要容納0.97億人，這意味著，仍有0.62億的人口容納缺口，當然也意味著將有一批城市成為“鬼城”。
根據(jù)這一標準，榜單最終選取了排名靠前的50個城市，其城區(qū)人口與建成區(qū)面積的比值均低于0.5或稍微高于0.5，意味著中國未來可能會出現(xiàn)近50座“鬼城”。
榜單負責人稱，他們的研究發(fā)現(xiàn)，媒體報道過的昆明、鄭州、天津等地“鬼城”、“空城”現(xiàn)象或為短時間的現(xiàn)象甚至假象，更準確而言，應該是這些城市的新城區(qū)發(fā)展處于過渡期，以這幾個城市的經(jīng)濟活力和城區(qū)人口總量來看，未來不太可能成為“鬼城”、“空城”。而媒體關注的鄂爾多斯、威海、三亞等城市的“鬼城”、“空城”現(xiàn)象，按照該榜單標準，的確屬于“鬼城”、“空城”范疇。在上榜的一些旅游城市中，外來人口多為游客，無法形成支撐當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)定力量，其城市擴張很可能導致“鬼城”、“空城”現(xiàn)象。三亞的“候鳥城市”現(xiàn)象便說明了這一點。
“鬼城”現(xiàn)象已經(jīng)引起了國家有關部委的注意。國土資源部近期下發(fā)了《關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》。去年以來，國土部配合發(fā)改委等部門研究制定了《城市新區(qū)設立審核辦法》。國土部規(guī)劃司司長董祚繼向媒體表示，目前城市新區(qū)擴張問題比較嚴重，“今后我們將嚴控城市新區(qū)用地，能不批就不批”。
按照相關要求，今后國土部將嚴格核定各類城市新增建設用地規(guī)模，適當增加城區(qū)人口100萬~300萬的大城市新增建設用地，合理確定城區(qū)人口300萬~500萬的大城市新增建設用地，從嚴控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市新增建設用地。 | 
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